Sanktionen gegen Syrien: Von Fakten und Fiktionen

Die meisten Wortmeldungen zur Frage der gegen den syrischen Staat gerichteten Sanktionen sind schrill oder schlecht informiert. Die Redaktion des syrischen Wirtschaftsmagazins The Syria Report wirft hingegen einen nuancierten Blick auf die Sanktionen der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten.

Immer lauter werden die Stimmen in Europa, die die Rehabilitierung Bashar al-Assads fordern und Moskaus Ruf nach westlicher Unterstützung für den Wiederaufbau Syriens folgen wollen. Dies würde bedeuten, dass die Sanktionen gegen das syrische Regime, seine Partner sowie bestimmte Wirtschaftssektoren aufgehoben werden müssten. Maßnahmen der US-Regierung und der Europäischen Union haben die Sanktionen seit November weiter verschärft. Zudem gibt es Fortschritte bei der Verabschiedung des Caesar Act im US-Kongress. Dieser würde den finanziellen Druck auf das Regime weiter erhöhen. Es ist also an der Zeit sein, die Auswirkungen dieser Sanktionen einer genaueren Betrachtung zu unterziehen.

Wofür die Sanktionen nicht verantwortlich sind

Einige Stimmen machen die Sanktionen für fast alle wirtschaftlichen Übel Syriens verantwortlich — der wichtigste Grund für die dramatischen wirtschaftlichen und sozialen Zustände ist allerdings die großflächige Zerstörung des Landes im Laufe der letzten acht Jahre. Für diese sind vor allem, wenn auch nicht ausschließlich, das syrische Regime und die russische Luftwaffe verantwortlich. Auf ihr Konto geht die Zerstörung weiter Teile von Städten wie Aleppo, Homs, Deir-ez-Zor und Dutzenden kleineren Orten im ganzen Land. In diesen Städten und Gemeinden wurde ein Großteil der Infrastruktur, der Produktionskapazitäten und der Wohneinheiten vernichtet. Medizinische und andere wichtige Einrichtungen wurden von der syrischen und russischen Luftwaffe gezielt angegriffen. Die syrische Gesellschaft und ihre Wirtschaft werden noch viele Jahre den Preis für diese Zerstörung zahlen.

Natürlich tragen auch die USA mit der Zerstörung Raqqas und die Türkei mit ihrer Unterstützung für die Plünderung der Produktionsstätte Aleppos eine große Verantwortung. Ebenso der Iran, bewaffnete Oppositionsgruppen und andere Milizen. Andere Gründe für diese schrecklichen wirtschaftlichen Bedingungen sind die Kapitalflucht, die Flucht der Mittelschicht, die massive Abwertung des syrischen Pfunds (SYP), die Zersplitterung des Landes in verschiedene Einflussbereiche, die Monopole und Oligopole mächtiger Geschäftsmänner auf dem Binnenmarkt, sowie die Allgegenwart der korrupten Netzwerke des Regimes.

Die (mit der Komplizenschaft seiner ausländischen Verbündeten) betriebene Politik des Regimes war nicht minder schädlich. Im Jahr 2014 verlängerte die Regierung die Lizenzen der beiden Mobilfunkbetreiber des Landes für 20 Jahre — zu Konditionen, die der syrischen Staatskasse und damit der Bevölkerung dringend benötigte Mittel rauben. The Syria Report geht davon aus, dass zwischen 2015 und 2018 rund 200 Milliarden SYP (das entspricht rund 450 Millionen US-Dollar) an die Aktionäre dieser beiden Unternehmen auf Kosten der Staatskasse übergeben wurden. Es gibt keine finanziellen oder juristischen Rechtfertigungen für diese Änderung der Lizenzbedingungen; einzig die Gier der Aktionäre dieser Unternehmen, bei denen es sich um Kumpel des Regimes und deren Bekannte handelt.

Ein anderes Beispiel ist die Entscheidung der syrischen Regierung, dem russischen Unternehmen Stroytransgaz 70 Prozent aller Einnahmen aus der Produktion und dem Export von Phosphat abzutreten. Das sind Hunderte von Millionen Dollar, die die Regierung jährlich für die nächsten 49 Jahre aufgibt, um die Gier von Oligarchen mit guten Kreml-Kontakten zu befriedigen — wiederum auf Kosten der Staatskasse und der syrischen Bevölkerung.

Man könnte zu dieser Liste auch den Abbau von Subventionen für verschiedene Erdölprodukte hinzufügen, die die Verbraucherpreise erheblich erhöht haben. Oder die Mittel, die die Regierung für das luxuriöse Marota-Immobilienprojekt aufwendet — auf Kosten von viel dringender benötigten Sozialwohnungen.

All dies beantwortet aber nicht die Frage, ob und unter welchen Bedingungen die Sanktionen beibehalten werden sollten. Es ist jedoch wichtig, all das festzustellen, um die Debatte zu versachlichen und zu verstehen, dass Sanktionen bei weitem nicht der Hauptgrund für die wirtschaftlichen Probleme Syriens sind.

Zwei Arten von Sanktionen

Die westlichen Sanktionen, die Syrien seit 2011 auferlegt wurden, lassen sich in zwei Arten unterteilen: In diejenigen, die sich gegen natürliche und juristische Personen richten, die mit dem Regime in Verbindung stehen, und solche, die sich gegen Wirtschaftssektoren richten.

Einige hundert syrische Einzelpersonen und Körperschaften werden durch die USA und die EU sanktioniert. Entweder weil sie sich im Machtzentrum der politischen, militärischen und sicherheitspolitischen Organe des Regimes bewegen oder weil sie das Regime auf die eine oder andere Weise unterstützen. Im Januar sanktionierte die EU etwa elf Individuen und fünf Unternehmen, von denen die meisten in Marota City tätig sind, ein gehobenes Immobilienprojekt in Damaskus, das auf Grund errichtet werden soll, auf dem einst Tausende von nunmehr entrechteten Oppositionsanhängern gelebt haben. In den kommenden Wochen und Monaten könnten weitere Geschäftsleute auf dieser schwarzen Liste landen, da die meisten der neuen Warlords und kürzlich aufgetauchten Investoren, noch ausgespart wurden. Viele dieser Akteure operieren übrigens als Fassade für Geschäfte von Angehörigen des Regimes. Mit Ausnahme von Unterstützern des Regimes fordert kaum jemand die Aufhebung dieser Sanktionen.

Die andere Art von Sanktionen betrifft Geschäftsfelder wie die Öl-, Elektrizitäts- und Bankenindustrie sowie die Informationstechnologie. Dazu gehört etwa ein Verbot der Ausfuhr von Nutzleistungsturbinen und deren Ersatzteilen nach Syrien, ein Verbot der Bereitstellung von Telekommunikationsausrüstung oder die Einfuhr von Erdölprodukten. Diese Reihe von Sanktionen ist am umstrittensten, weil sie zu einem Mangel auf dem syrischen Markt beiträgt und ein Hindernis für Handel und Investitionen und damit für die wirtschaftliche Entwicklung darstellt.

Im Gegensatz zum Irak in den 1990er Jahren handelt es sich hierbei allerdings nicht um UN-Sanktionen – somit kann Syrien noch immer mit Dutzenden von Ländern auf der ganzen Welt handeln und so theoretisch fast jedes benötigte Produkt beziehen. Ausnahmen gelten zudem unter anderem für landwirtschaftliche und pharmazeutische Produkte: Sie sind nicht von Sanktionen betroffen.

Behauptungen, dass Sanktionen die illegalen und korrupten Netzwerke des Regimes stärken würden, sind ebenfalls übertrieben. Diese Netzwerke haben schon immer existiert und haben schon vor 2011 und den Sanktionen immer mehr an Einfluss auf die Wirtschaft gewonnen. Auch sind die Auswirkungen dieser Sanktionen in vielen Bereichen nicht so heftig, wie es das syrische Regime behauptet. So kann die Regierung zwar keine Stromturbinen aus westlichen Ländern kaufen, aber dennoch aus Russland oder dem Iran beziehen. Warum es das dann nicht tut? Weil es nicht über die finanziellen Mittel dafür verfügt.

Der qualitative Vorsprung westlicher Technologie und westlichen Know-hows sowie die Bedeutung des Dollars und des Euros für internationale Finanzströme sind jedoch so wichtig, dass westliche Sanktionen die Wirtschaftsbeziehungen Syriens zur ganzen Welt beeinträchtigen — auch zu den Verbündeten des Regimes. Bankgeschäfte sind besonders betroffen, da westliche Finanzinstitute sehr zurückhaltend geworden sind, Geschäfte mit syrischen Unternehmen zu tätigen. Infolgedessen müssen syrische Importeure das libanesische Bankensystem durchlaufen oder das Hawala-System nutzen, was zu höheren Transaktionskosten und höheren Endpreisen für Verbraucher führt. Zudem schrecken ausländische Unternehmen vor Geschäften in Syrien zurück, da sie fürchten, ansonsten das Ziel von Sanktionen zu werden oder sich den Ruf zu ramponieren. Das Ergebnis ist ein Mangel an dringend benötigten Investitionen.

Im November 2018 warnte OFAC, der Sanktionsarm des US-Finanzministeriums, dass er alle Akteure (einschließlich Reedereien, Versicherungen und Banken) die an der Beförderung von Ölprodukten nach Syrien beteiligt sind, „aggressiv angreifen“ würde. Dies hatte unmittelbare Auswirkungen und trug zu einer Verknappung von Energieprodukten bei, die es Syrerinnen und Syrern erschwert zu heizen oder zu kochen. Ebenso führt diese Knappheit zu höheren Transportkosten und Verbraucherpreisen. Es gibt natürlich noch viele andere Gründe für die Ölknappheit, darunter die Korruption des Regimes und die höhere Nachfrage aufgrund des kalten Winters, aber hier ist das amerikanische Vorgehen tatsächlich entscheidend.

Diese Maßnahme traf aber auch die Regierung. Iranische Lieferungen, die den Großteil der syrischen Ölimporte ausmachen, sind gegenwärtig wahrscheinlich die größte Quelle syrischer Staatseinnahmen. Teheran stellt das Öl auf Kreditbasis an Damaskus zur Verfügung, das es gegen Bargeld an Haushalte und Unternehmen verkauft und so jährlich bis zu einer Milliarde US-Dollar einnimmt, was zwischen 25 und 33 Prozent des gesamten Staatseinkommens entspricht. Diese Engpässe verdeutlichen das Dilemma der Sanktionen. Die Wiederaufnahme von Ölexporten nach Syrien durch andere Staaten würde dem Regime helfen, sich weiter zu bereichern, aber auch die Not der einfachen Syrer verringern. Über diese spezifische Maßnahme hinaus weisen die meisten Indikatoren darauf hin, dass die Auswirkungen von sektorenbezogenen Sanktionen auf die Gesamtwirtschaft negativ sind – auch wenn ihr Beitrag zu den wirtschaftlichen Problemen des Landes bei weitem nicht so bedeutsam ist, wie es das Regime vorgibt.

Dienen die Sanktionen einem politischen Zweck?

Es stellt sich die Frage, ob sich Sanktionen lohnen, deren formales Ziel es ist, politische Zugeständnisse zu erzwingen. Wenn westliche Sanktionen so dramatische Auswirkungen auf die Bevölkerung hätten wie die gegen den Irak nach 1991, dann sollte es keine Debatte über dieses Thema geben. Die Sanktionen sollten unverzüglich und ohne Bedingungen aufgehoben werden. Das ist in Syrien aber nicht der Fall. Dennoch braucht es überzeugende Argumente für ihre Beibehaltung, angesichts der durchaus vorhandenen negativen Auswirkungen auf die Bevölkerung.

Wir sind der Meinung, dass zwei Kriterien Anwendung finden sollten, um eine Position zu diesem Thema zu entwickeln. Erstens sollte die Aufhebung der Sanktionen an erreichbare und realistische politische Ziele gebunden sein, die einen langfristigen Nutzen für die Bevölkerung mit sich bringen. Sanktionen, die an die Forderung geknüpft sind, dass Assad die Macht abgibt, wären nutzlos weil aussichtslos. Zweitens muss es die realistische Aussicht geben, dass Sanktionen tatsächlich zu Zugeständnisse führen könnten.

Aus historischer Sicht lässt wenig darauf schließen, dass Sanktionen zu einem radikalen politischen Wandel führen können. Und im syrischen Fall würde wohl kaum einer behaupten, dass sie den Sturz des Regimes herbeiführen könnten. Wir sind jedoch der Meinung, dass Zugeständnisse des Regimes mittelfristig in einer Reihe von Fragen möglich sind. Zwei Anliegen kommen sofort in den Sinn: Das Schicksal von Hunderttausenden Menschen, die verschwunden sind oder in den Kerkern des Regimes sitzen, und das der Millionen von Flüchtlingen, die vor ihrer Rückkehr nach Hause Sicherheitsgarantien brauchen. Die Erwähnung dieser beiden Themen würde die wichtigsten humanitären und politischen Forderungen hervorheben, aber auch die Tatsache, dass die Debatte über die Sanktionen zwar hauptsächlich Syrer mit Wohnsitz in regimeloyalen Gebieten betrifft, es aber auch andere Bevölkerungsgruppen gibt, deren Interessen berücksichtigt werden müssen.

Es gibt auch Hinweise darauf, dass Sanktionen helfen können, das Regime zu Konzessionen zu zwingen. Erstens ist da die Vehemenz mit der die syrischen Behörden (aber auch Moskau) auf die Aufhebung der Sanktionen drängen. Das Regime will etwa seinen loyalen Geschäftsmännern wieder Zugang zu den internationalen Finanzmärkten ermöglichen, während Iran und Russland einen möglichen Wiederaufbau des Landes als lukrative Geschäftsmöglichkeit für ihre Unternehmen sehen.

Moskau hat gezeigt, dass es (wenn es nur will) dem Regime erhebliche Zugeständnisse abringen kann. Als es etwa darum ging, seinen Oligarchen Zugang zu den lukrativen Phosphatminen bei Palmyra zu gewähren, hatte Moskau keine Schwierigkeiten, Damaskus dazu zu zwingen. Auf politischer Ebene zeigen die zahlreichen Entscheidungen, die Moskau, Ankara und Teheran bei den Astana-Verhandlungen getroffen haben, dass der Kreml seinem syrischen Verbündeten seinen Willen aufzwingen kann. Es gibt keinen Grund zu der Annahme, dass Moskau Damaskus nicht zu Zugeständnissen bewegen kann, die die Lebensbedingungen aller Syrer verbessern würden.

Ein weiterer wichtiger Aspekt ist schließlich der Mangel an Alternativen: Mit Ausnahme von Sanktionen gibt es nur noch sehr wenige Möglichkeiten, das Regime zu Konzessionen zu drängen. Was den Wiederaufbau betrifft, so können Hilfen dafür sowieso erst nach Aufhebung der Sanktionen bereitgestellt werden. Es muss klar sein, dass die bedingungslose Aufhebung der Sanktionen einen enormen wirtschaftlichen, finanziellen und politischen Schub für das Regime bedeuten würde. Jede Aussicht auf eine Rückkehr der Flüchtlinge, auf Informationen über die Verschwundenen, auf Freiheit für die Gefangenen und noch so bescheidene politische Reformen müsste dann vergessen werden.

Was sollte getan werden?

Wir sind der Meinung, dass EU und USA folgende Maßnahmen auf den Weg bringen sollten:

  • Definition klare Ziele, die mit einer schrittweisen und selektiven Aufhebung der sektorbezogenen Sanktionen verbunden sind. Ziele müssen etwa politische Zugeständnisse beim Thema der Gefangenen, bei der Gewährleistung von Sicherheitsgarantien für die Rückkehr von Flüchtlingen und bei der massenhaften Enteignungen im Rahmen von Immobilienprojekten sein. Natürlich braucht es klare Kontrollmechanismen.
  • Die Rücknahme von Maßnahmen, die den meisten Menschen schaden, wie das Beförderungsverbot für Öl nach Syrien, und die Erleichterung des Transports von humanitären Güter und Ersatzteilen für wichtige zivile Infrastruktur.
  • Aufrechterhaltung der Sanktionen gegen Einzelpersonen und Körperschaften und ihre Ausweiterung auf die Elite, die während des Krieges entstanden ist und das Land weiterhin plündert und von ihrer Nähe zur Macht profitiert, um Reichtum auf Kosten der Bevölkerung anzuhäufen.
  • Aufrechterhaltung der Sanktionen gegen den Bankensektor trotz der negativen Auswirkungen auf normale Kontoinhaber. Die Aufhebung der Sanktionen würde Möglichkeiten der Geldwäsche wiederherstellen und dem Regime die Finanzierung seiner Milizen erleichtern. Diese Sanktionen sind eine der wichtigsten Karten in der Hand von EU und USA.
  • Die Sanktionen können nicht alleine stehen. EU und USA müssen so viele optionale Druckmitte wie möglich nutzen. Insbesondere sollten die diplomatischen Beziehungen zu Damaskus nicht wiederhergestellt werden. Es wäre sinnlos, Diplomaten ohne jegliche Zugeständnisse des Regimes zurückkehren zu lassen. Viele westliche Diplomaten waren noch bis Frühjahr 2012 in Syrien ohne irgendetwas zu erreichen.

Dieser Artikel wurde mit freundlicher Genehmigung der Redaktion von The Syria Report ins Deutsche übertragen.